STAV: Ako obori Sporazum sa UAE, Ustavni sud rizikuje da postane grobar crnogorske ekonomije

Iskustva Srbije, Hrvatske i Slovenije nude važne argumente za očuvanje međunarodne ekonomske saradnje: od odbacivanja inicijativa protiv sporazuma sa Emiratima, preko ograničavanja sudske kontrole na postupak ratifikacije, do pozitivne ustavne ocjene međuvladinog sporazuma o velikom energetskom projektu.

Piše: Bojan OBRENIĆ

Ustavni sud Crne Gore će u ponedjeljak 19. oktobra ponovo razmatrati inicijative za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona o potvrđivanju Sporazuma sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima o saradnji u oblasti turizma i razvoja nekretnina. Nakon martovskog glasanja, kada je rezultat bio 3:3, predmet se vraća pred kompletiran Sud. Predstoji odluka o pokretanju postupka, što samo po sebi ne znači poništavanje zakona.

Ipak, značaj ovog predmeta prevazilazi jednu sjednicu i jedan međunarodni aranžman. U pitanju je i sposobnost Crne Gore da izgradi dugoročno povjerenje sa ekonomskim partnerima i obezbijedi predvidljiv okvir za ulaganja.

Ukoliko bi konačan ishod bio obaranje zakona bez čvrstog i dosljednog ustavnopravnog obrazloženja, država bi rizikovala ozbiljnu štetu po investicionu reputaciju.

Eventualno obaranje Sporazuma sa UAE moglo bi biti uvod u osporavanje i obaranje sličnih sporazuma sa SAD, Mađarskom, Francuskom, Kinom i drugim partnerima, ukoliko bi se zasnivalo na pravnim razlozima primjenjivim i na te aranžmane.

Takav rizik zaslužuje ozbiljno razmatranje. Investitori procjenjuju koliko mogu vjerovati pravilima i obavezama države u kojoj namjeravaju da posluju. Dugotrajna neizvjesnost može odložiti projekte, povećati troškove njihovog finansiranja i preusmjeriti kapital prema drugim tržištima.

Za malu ekonomiju propuštena investicija može značiti manje poslova za domaće izvođače, slabiju tražnju za lokalnim uslugama i manje prilika za zapošljavanje. Zato Sporazum sa UAE treba posmatrati kao razvojnu mogućnost koju država mora odgovorno iskoristiti, uz zaštitu javnog interesa.

Srbija: konkretna odluka o sporazumu sa Emiratima

Najbliži regionalni primjer dolazi iz Srbije. Tamošnji Ustavni sud je 13. jula 2017. godine, u predmetu IUm-478/2014, odbacio inicijative protiv odredaba zakona kojim je potvrđen sporazum o saradnji sa UAE.

Sud je razmatrao osporena rješenja o izuzecima od javnih nabavki i javnog nadmetanja. Zaključio je da međunarodni ugovor može sadržati odstupanja od pojedinih zakonskih procedura, a da to ne predstavlja automatski povredu Ustava. Razlikovao je konkretne proceduralne izuzetke od tvrdnje da se sporazumom isključuje cjelokupno nacionalno zakonodavstvo.

Za Crnu Goru to je važan argument: poseban međudržavni okvir saradnje ne može se samim svojim postojanjem proglasiti neustavnim. Potrebno je dokazati konkretnu povredu Ustava i precizno objasniti njene posljedice.

Srpska odluka nije obavezujuća za crnogorske sudije, ali zaslužuje pažnju upravo zbog sličnosti partnera i investicione sadržine.

Hrvatska: jasna granica sudske kontrole

Hrvatska praksa dodatno pokazuje da postoje evropski ustavni sistemi koji strogo razdvajaju kontrolu postupka potvrđivanja međunarodnog ugovora od ocjenjivanja njegove sadržine.

U zvaničnom nacionalnom izvještaju Ustavnog suda Hrvatske navodi se da je njegova nadležnost ograničena na ispitivanje formalne ustavnosti zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora, dok nije nadležan za ocjenjivanje materijalnog sadržaja samog ugovora. Kao primjeri navedena su, između ostalog, rješenja U-I-1596/2012 od 23. maja 2017. i U-I-2234/2017 od 6. juna 2017. godine.

Ti predmeti nijesu investicioni aranžmani poput Sporazuma sa UAE: odnose se na ugovor Hrvatske i BiH o pravima stradalnika rata i ugovor sa Svetom Stolicom o obrazovanju i kulturi. Njihov značaj za crnogorsku raspravu jeste u pravnom pristupu granicama ustavnosudske kontrole međunarodnih ugovora.

To pruža uporedni argument koji ide u prilog stavu da Sud mora pažljivo utvrditi dokle seže njegova nadležnost, posebno kada odlučuje o već potvrđenom međunarodnom sporazumu.

Slovenija: pozitivna ocjena velikog ekonomskog sporazuma

Slovenačko iskustvo nudi drugačiji, ali takođe koristan primjer.

Ustavni sud Slovenije je 5. decembra 2002. godine, u predmetu Rm-2/02, u postupku preventivne kontrole razmatrao ugovor između vlada Slovenije i Hrvatske o ulaganjima, korišćenju i razgradnji Nuklearne elektrane Krško.

Sud je zaključio da ispitivane odredbe nijesu protivne relevantnim ustavnim garancijama zaštite životne sredine, jednakosti i slobodne privredne inicijative. Time je dao pozitivno mišljenje o ustavnosti razmatranih odredaba važnog međuvladinog ekonomskog ugovora.

Ovaj slučaj nije istovjetan turističko-investicionom sporazumu sa Emiratima. Ipak, pokazuje da ustavna kontrola može potvrditi pravnu održivost složenog međunarodnog projekta i omogućiti nastavak saradnje.

Srbija, Hrvatska i Slovenija nemaju jedinstven model kontrole međunarodnih ugovora. Njihova iskustva, međutim, daju osnov za zahtjev da se i Sporazum sa UAE razmatra precizno, uz pažljivo razlikovanje ustavnih zabrana, zakonskih procedura i ekonomskih odluka.

Očuvati Sporazum i zaštititi javni interes

U crnogorskom predmetu ključno je pitanje da li je za potvrđivanje Sporazuma bila potrebna dvotrećinska većina zbog uređivanja imovinskih prava stranaca. O tome su sudije na prethodnoj sjednici imale suprotstavljena mišljenja. To pitanje mora dobiti neposredan i uvjerljiv pravni odgovor.

Ekonomska korist ne može opravdati dokazanu povredu Ustava. Jednako tako, političko neslaganje sa investicionim modelom ne može zamijeniti dokazivanje neustavnosti.

Stav ovog komentara je jasan: Sporazum sa UAE treba očuvati ukoliko za njegovo obaranje ne postoje dokazani ustavni razlozi. Njegovu razvojnu mogućnost treba pretvoriti u konkretne koristi kroz kvalitetno ugovorene i kontrolisane projekte.

To obavezuje i Vladu. Svaki budući posao mora opravdati korišćenje državnih resursa, zaštititi životnu sredinu i interese lokalnih zajednica te pokazati šta dobijaju građani i domaća privreda. Transparentnost i odgovornost jačaju održivost investicija i povjerenje u njih.

Crnoj Gori potrebni su međunarodni partneri, kapital i projekti koji stvaraju novu vrijednost. Potrebne su joj i institucije koje blagovremeno razjašnjavaju pravila, kako višemjesečne pravne dileme ne bi postale trajna prepreka razvoju.

Ustavni sud mora štititi Ustav i pružiti odluku čija je argumentacija dovoljno snažna da izdrži i pravnu i javnu provjeru. Ukoliko bi bez čvrstog pravnog osnova srušio važan okvir međunarodne saradnje, rizikovao bi da postane simbol propuštenog razvoja — i grobar ekonomskih prilika koje Crna Gora teško može nadoknaditi.